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走出“电改就是降价”的误区
发布日期: 2017-12-15   阅读:128

《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台两年多来,我国电改取得了积极进展和成效,但“电改就是降价”的误区普遍存在,有使电改偏离正确方向、甚至半途而废的危险,必须努力加以破除。

“电改就是降价”误区的表现

把降价作为电改成绩进行宣传。从推动改革的各级政府部门,到参与改革的各类市场主体,从研究评价改革的专家学者,到掌握舆论宣传资源的新闻媒体,都不约而同地把降低了多少企业用电成本、节约了多少用户电费支出作为电改的重要成绩进行宣传,甚至把实施此轮电改前就有的煤电价格联动政策带来的企业用电支出减少的功劳也算到电改头上。即使是一些清醒指出“电改就是降价”误区的学者,在同一篇文章里,也还是把降价、降成本、降支出作为评价电改的一个重要成效而大书特书,“误区”之深、影响之广可见一斑。

把降价作为推行直接交易的促进手段。当前,所谓的市场化交易中直接交易比重较大,直接交易离真正的市场化交易相距甚远,地方行政干预下交易主体“拉郎配”、交易价格人为压低的现象仍有发生,直接交易在一些地方变成了对大用户包括部分高耗能用户的直接优惠。

售电公司把降价作为单一竞争手段。售电公司虽如雨后春笋,但其中少量正常经营的售电公司普遍处于“吃价差”的低级经营模式中。用户选择售电公司的理由,不是因为电改所鼓励的其提供了合同能源管理、综合节能和用能咨询等增值服务,而是电价降了。换句话说,选择了售电公司的用户,都是享受了降价优惠的用户。

“电改就是降价”误区的根源

笔者认为,产生“电改就是降价”的误区,其根源至少包括以下三个方面:

降电价呼应了大众诉求和社会期待。站在社会一般大众的角度,他们一般不关心电价是如何构成、电价机制是如何形成的,他们关心的只是能不能用上电、用好电、用便宜电。当前电力供应宽松的环境下,人们不必为用不上电而发愁,电能质量在我国也已不是主要矛盾,用上更便宜的电便成为社会大众的主要诉求。降价了皆大欢喜,涨价了都会抱怨,这也是改革推进者无法释怀的心理负担。

降电价符合地方政府降成本、促增长的诉求。与上一轮电改不同,此轮电改由国家出台政策文件定大方向、大原则,具体推进方案的制定和实施则由地方政府主导。在经济增速放缓、地方财政收支压力、地方企业降成本诉求强烈、发电企业多以央企为主等多重因素考量下,降电价自然成为地方政府降成本、促发展的重要举措。

电力市场化意识仍未深入人心。长期以来,我国电力市场化改革整体滞后于其他经济领域的改革,市场化交易机制缺失、政府定价长期占主导地位,对电力的商品属性认识不足,电价承载了过多社会功能。电力企业多为国企,不是严格意义上的市场主体,无论是电网企业还是发电企业,社会责任远远大于企业经济效益,即使亏损也要保证电力供应,对此电力企业和社会公众都心知肚明,甚至是习以为常。另外,上一轮以市场化为取向的电力体制改革成为“半拉子”工程,也使人们对电力市场化产生怀疑。

“电改就是降价”误区的危害

“电改就是降价”不仅仅是简单的认识问题,其现实危害之大值得警惕。

危害之一:使改革方向偏离,走上舍本逐末的歧途。此轮电改的重要目标,就是要让市场在电力资源配置中起决定性作用,实现市场化的电价形成机制。至于电价是涨是跌,不是也不应成为电改目标的选项。如果违背市场供求规律和价格竞争机制,通过行政干预实现了人为降低电价,那就又走回改革之前的老路上去了。

危害之二:使改革前途未卜,落入半途而废的境地。电力市场化后,电价是升是降,主要取决于成本变化、供求规律和竞争情况。在“电改就是降价”的认识指导下,当成本下降、电力供应宽松时,市场化的定价结果实现了与降价目标的巧合,电改目标貌似实现;但当成本上升(包括生产成本、环保成本、气候影响成本等)或电力供应紧张时,市场化的定价结果与降价目标相背离,这样电改就有被否定、叫停的危险,同样又回到改革之前的老路上去。

如何走出“电改就是降价”的误区

正确宣传电改成绩。宣传电改在电价方面的成绩,应立足于电价机制,而非电价水平。按照这一衡量标准,两年来电改取得的突出成绩是处于垄断环节的输配电价改革,而不是处于竞争环节的发售电价改革,因为发售电环节的直接交易市场化不够(如前所述)、电力现货市场建设刚刚启动试点。尤其不要简单地把降价作为电改的成绩加以宣传;降价作为电改成绩的逻辑前提,这种降价是真正的市场化交易的结果。

加强对地方政府推进电改的监管。增强中央政策权威性和约束力,国家发改委和能源主管部门要对地方政府推进电改加强监管检查,对地方电改效果进行全面评估,在行政监管力量无法满足需要时可引入第三方评估机构,确保电改的底层实施与顶层设计方向一致、精神相符、政策配套。地方政府要结合地方实际,自觉认真落实电改顶层设计,从政府自身改革做起,破除行政干预,培育市场主体,改革电价机制,充分发挥市场在电力资源配置中的决定性作用,通过市场机制释放改革红利。

积极推进电力现货市场建设。市场意识只有在市场中才能真正形成。“无现货,不市场”。8月28日,国家发改委、国家能源局联合印发《关于开展电力现货市场建设试点工作的通知》。试点地区要按照通知要求,加快制定现货市场方案和运营规则、建设技术支持系统,2018年底前启动电力现货市场试运行。根据试点情况,总结经验、完善机制、丰富品种、增加主体、稳步推广,同时探索建立电力期货和衍生品市场,使越来越多的市场主体在市场交易中感受市场的力量和价格涨跌的魅力,促进全社会形成对电力市场和电力商品属性的正确认识。

努力培育电力市场主体。一方面,培育新增市场主体。赋予售电主体相应的权责,鼓励售电主体通过创新服务丰富竞争手段、增强竞争能力,向用户提供合同能源管理、综合节能和用电咨询等增值服务,努力改变售电公司的生存现状,使售电公司由“吃价差”向“靠服务”升级、由“卖电”向“卖服务”转型。如此,售电公司就不会只关心电价,而是更专注服务了。另一方面,使存量市场主体真正市场化。积极推进电力国企混合所有制改革,通过引入社会资本力量,倒逼政府减少价格干预行为,真正建立竞争形成价格、价格反映成本的价格形成、传导机制;优化国有企业考核,加强对发电国企经济效益、参与电力市场竞争的考核,既约束非市场化的企业行为,也约束违背市场规律的政府行为。